《杭州市精神卫生条例》（草案）起草说明

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　　索引号:        00248984X/2008-106147        公开方式:        主动公开
　　文号:                公开日期:        2008-07-28
　　发布单位:        市卫生计生委
　　《杭州市精神卫生条例》（草案）起草说明
　　一、《杭州市精神卫生条例》立法的目的和意义
　　据世界卫生组织资料，全球有4亿以上的人患有神经精神疾病，每年有100万以上的人死于自杀，而自杀未遂者达到1000万以上。我国目前有精神病患者约1600万人，受到情绪障碍和行为问题困扰的17岁以下儿童和青少年约3000万人。杭州市登记在册的精神病患者有36876人,而流行病学资料到上个世纪90年代后期已达20.14‰。
　　国外对精神卫生立法相当重视，到目前为止，已立法的国家和地区在非洲占59%，美洲占73%，中东占59%，欧洲占96%，东南亚占67%，西太平洋地区占72%。我国上海市于2001年12月28日颁布了国内第一部精神卫生地方性法规《上海精神卫生条例》。
　　制定杭州市精神卫生的地方法规，促进市民心理健康，保障精神疾病患者的合法权益，规范精神卫生服务，在我市加快经济发展、加强法制化建设的大好环境下，顺乎其时，具备了各项有利的条件。同时也充分体现了杭州市委、市人大、市政府“打造平安杭州、构建和谐社会。
　　精神卫生条例的制定，将从根本上解决目前我市精神卫生工作无法可依的状况。以法律法规的形式促进我市精神卫生工作的深入开展，保障各项工作的深入发展。让全社会高度重视精神卫生问题，促进人人都可获得精神卫生服务。通过精神卫生立法还可以保障各类精神疾病患者的各项合法权益；保护精神卫生服务机构与人员的合法权益。确立地方立法是精神文明建设的一项新内容，对于推动改革发展、维护社会稳定将起到积极的作用。立法是促进社会公正的需要，是社会和谐、协调发展的必然要求。
　　二、《杭州市精神卫生条例》（草案）的起草过程
　　2005年2月份，市人大正式通知市卫生局，精神卫生立法工作进入立法程序。市卫生局、市精卫办即成立了立法调研、撰写小组，邬丽娜任组长，蔡一华、赵国秋任副组长，成员由杭州市精卫办、心卫办王义强、何鸣、曹日芳、付素芬、陈树林等人组成。
　　小组人员进行了深入的立法调研，收集了国内外有关精神卫生立法的资料和相关法律法规（详见参考资料），着手撰写条例初稿,主要内容是国内外精神卫生法律法规的内容、精神卫生工作规划和有关政策、杭州的具体实际工作情况，并着重体现杭州心理卫生工作的特色。
　　之后，召开了一系列的座谈会、专题会和条例审议会，对条例内容进行论证、审议，起草小组针对各位提出的意见和建议，对条例进行了多次修改。目前已经修改到第十稿。召开的主要会议有：市人大主持召开了有关立法工作人员和精防工作人员两个座谈会；陈重华副市长主持会议，听取精神卫生立法调研情况汇报；市人大、市政府法制办、市卫生局、市精卫办联合召开“杭州市精神卫生条例审议会”；邀请杭州本地的精神卫生专家一起，对条例内容进行论证、修改；并特邀国内知名精神卫生专家、中南大学精神卫生研究所李凌江教授出席；市卫生局专门召开局领导班子、局党委会议对条例进行了审议；市卫生局召开部分区卫生局分管局长和区精卫办主任会议，对条例进行了审议；召开浙江省内精神卫生专家座谈会，对条例进行审议召开市心卫办成员、各区、县（市）卫生局分管局长和各区、县（市）精卫办专职人员的会议，对条例进行审议。
　　三、《杭州市精神卫生条例》（草案）的主要内容
　　本条例共七章四十八条。第一章为总则，内容为制定本条例的目的和依据、适用范围；精神卫生工作的原则，各级政府和部门的职责；精神卫生医疗机构和人员的要求，各级人员的权益保障，精神卫生事业的发展要求等。
　　第二章为心理健康促进，主要内容为各级政府和部门提供心理健康教育、心理健康促进环境建设的要求；明确对各级各类人员的心理健康促进、心理危机工作要求；心理健康促进服务机构和人员的管理等。
　　第三章为精神疾病的社区管理，主要内容为对社区精神卫生工作的组织网络、工作机制、人员要求、工作制度和网络的管理、社区精神病人的康复等进行明确；对精神卫生知识的宣传普及工作职责予以明确；确立精神病人的医疗看护人的产生以及他们的责、权、利。
　　第四章为精神疾病的治疗，主要内容为明确精神疾病诊断、治疗过程的具体规定等。
　　第五章为精神疾病患者的权益，主要内容为对精神疾病患者的合法权益、有关的医疗费用、住院过程中的特殊权益（包括知情权、隐私权等）予明确规定。
　　第六章为法律责任，主要内容为对违反本条例有关条款的处罚，包括对机构和人员的处罚以及相关的民事和刑事责任。
　　第七章为附则，主要内容为条例中特殊用语的名词解释和其他有关规定。
　　四、《杭州市精神卫生条例》（草案）的特色和重点内容说明
　　（一）特色：
　　作为地方法规，《杭州市精神卫生条例》（草案）与《中华人民共和国国家精神卫生法》（草案）和《上海精神卫生条例》相比具有明显的杭州特色。
　　在条例的结构上，专门增加了心理健康促进和精神疾病的社区管理两个章节，体现出了杭州市各级政府一直以来重视正常人群的心理卫生工作和社区精神疾病防治康复三级网络管理的现状。而对于一直做得很好的具体工作、其他法规中也有规定的内容，如精神疾病的诊断、治疗等，则予尽量地精简，大大缩短了条例的篇幅。
　　在条例的具体内容上，更加明确了各级政府和部门在精神卫生工作中的具体职责，精神卫生工作事业发展的具体要求，各级各类人群的心理健康促进和心理危机干预工作，社区精神卫生工作的组织网络、工作机制和精神疾病防治康复三级网络的管理等。
　　在两个特色章节中，心理健康促进基于全国专家同行肯定的“杭州模式”，更注重广泛的群众基础，逐渐扩大针对普通市民的心理卫生服务，包括心理健康教育、各级各类人群的心理健康促进和心理危机等工作。同时对目前尚不规范的心理健康促进机构和人员管理进行明确。在精神疾病的社区管理章节中，主要基于杭州市近30年的社区精神疾病防治康复网络管理经验，行之有效的政府管理体制，对社区精神疾病的预防与管理予进一步的明确，包括社区精神卫生工作的组织体系、工作体系和社区精神病人的康复管理等，力求真正做到精神卫生工作的社区服务模式。
　　（二）起草的说明和主要依据
　　1、适用范围：明确界定为市民的心理健康促进、精神疾病的防治和康复，并设定两个特色章节，主要依据是杭州市委、市政府历来重视精神、心理卫生工作，有很好的社区精神疾病防治的基础。杭州市委1998年下发了《关于把心理卫生工作纳入精神文明建设工作的会议纪要》（市委办[1998]97号），杭州市人民政府2003年下发了《关于杭州市精神疾病防治康复“十五”实施方案的通知》（杭政办函[2003]264号）。
　　2、工作原则：在《中国精神卫生工作规划(2002—2010年)》(卫疾控发〔2002〕96号)和市卫生局、民政局、公安局、残联《杭州市精神卫生工作规划(2002—2010年)》(杭卫发〔2002〕404号)以及国务院《关于进一步加强精神卫生工作指导意见的通知》（国办发[2004]71号）中都有规定，精神卫生工作贯彻政府领导、社会参与、预防为主、防治结合、广泛覆盖、重点干预的原则。
　　3、政府及各部门的职责：在《中国精神卫生工作规划(2002—2010年)》(卫疾控发〔2002〕96号)和国务院办公厅《关于进一步加强精神卫生工作指导意见的通知》（国办发[2004]71号）中对各级政府和各有关部门在精神卫生工作中的具体职责有明确的详细规定。
　　4、事业发展和保障措施：根据杭州市人民政府《关于杭州市精神疾病防治康复“十五”实施方案的通知》（杭政办函[2003]264号）和《关于工疗站扶持政策有关问题的专题会议纪要》（杭府纪要[2002]53号）中的规定，市、区、县（市）、街道和乡镇政府要保障精神病防治康复经费，其标准按每人每年0.5元落实。
　　5、心理健康促进：包括心理健康教育、各类人群的心理健康促进、环境建设、心理危机干预、非专科服务机构开展心理卫生服务的管理等在国务院办公厅《关于进一步加强精神卫生工作指导意见的通知》（国办发[2004]71号）文件中都有明确的规定。
　　6、精神疾病的社区管理：三级网络建设与管理、精神卫生知识的宣传、精神疾病的康复等内容，其依据主要来源于国务院办公厅《关于进一步加强精神卫生工作指导意见的通知》（国办发[2004]71号）、杭州市人民政府办公厅《关于印发杭州市精神卫生工作“九五”规划的通知》（杭政办[1997]1号）、杭州市人民政府《关于杭州市精神疾病防治康复“十五”实施方案的通知》（杭政办函[2003]264号）、《关于新建8个工疗站及有关问题的专题会议纪要》（杭府纪要[2002]135号）等文件精神。
　　7、关于医疗看护人的设立、产生及其职、权、利：在《中华人民共和国民法通则》有关民事权利能力和民事行为能力章节中有明确的规定，具体内容见第十三条、第十四条、第十六条、第十八条和第十九条。
　　8、关于精神疾病的诊断和治疗和精神疾病患者的权益：主要参考了《中华人民共和国精神卫生法》（草案）和《上海市精神卫生条例》的有关章节内容，并对其进行了精简。
　　五、存在问题和建议
　　1、对精神卫生工作中的很多数据性的具体问题很难在条例中体现，如经费保障的数额、精神卫生工作的人员配置和编制问题等。
　　2、精神卫生工作中的不平衡现象，特别是城乡之间的不平衡，在法规条款中难以处理，如某些工作的职责要求，城区已经做得很好了，但在乡镇可能还有很大的差距。
　　3、对精神病人伤害正常人，特别是服务于精神病人的工作人员，其补偿措施很难体现。基层精神卫生工作者的责、权、利也很难在法规中明确。
　　4、在法律责任这一章节中，对很多的条款很难界定其责任，如某级政府和有关部门不履行相应的职责，该怎么处罚？相关单位不落实相应的精神卫生措施，怎么办？精神病人的法定监护人不负责任，导致病人得不到合适及时的治疗，该如何处理？等等。
　　5、在实施本条例时，如何保障条例的各条款落到实处？如某些单位知道违反某条款会受到处罚，但考虑自己的利益，仍不执行该条款，怎么办？如何能保证条例条款的实现等等。
　　以上这些问题，有的可以在以后的实施细则中予以明确，有些仍然还是很难处理，需要在以后的条例修改中不断完善。
　　六、主要参考资料和依据
　　（一）国家法律：
　　《中华人民共和国刑法》
　　《中华人民共和国民法通则》
　　《中华人民共和国精神卫生法》（草案）
　　《中华人民共和国残疾人保障法》
　　（二）地方条例和办法：
　　《香港精神健康条例》
　　《台湾精神卫生法》
　　《上海市精神卫生条例》
　　《宁波市精神卫生条例》（草案）
　　《上海市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》
　　《大连市监护治疗管理肇事肇祸精神病人条例》
　　《广东省收容安置肇祸肇事精神病人暂行办法》
　　《青岛市肇事肇祸精神病人管理治疗规定》
　　《沈阳市收治危害社会治安精神病人办法》
　　《石家庄市未成年人和精神病人监护办法》(修正)
　　《天津市收治管理危害社会治安精神病人办法》
　　《黑龙江省监护治疗管理危害社会治安精神病人条例》
　　《抚顺市人民政府关于加强精神病人防治管理试行办法》
　　（三）重要文件
　　《关于进一步加强精神卫生工作指导意见的通知》（国办发[2004]71号）
　　《关于把心理卫生工作纳入精神文明建设工作的会议纪要》（市委办[1998]97号）
　　《关于杭州市精神疾病防治康复“十五”实施方案的通知》（杭政办函[2003]264号）
　　《中国精神卫生工作规划(2002—2010年)》(卫疾控发〔2002〕96号)
　　《杭州市精神卫生工作规划(2002—2010年)》(杭卫发〔2002〕404号)
　　《关于工疗站扶持政策有关问题的专题会议纪要》（杭府纪要[2002]53号）
　　《关于新建8个工疗站及有关问题的专题会议纪要》（杭府纪要[2002]135号）
　　（四）国外相关法律法规和文献：
　　《赫尔辛基宣言》
　　《马德里宣言》
　　《曼谷宣言》
　　《日内瓦宣言》
　　《世界人权宣言》
　　《反酷刑条例》
　　《联合国医疗道德原则》
　　《保护精神病患者和改善精神保健》
　　《世界卫生组织对精神卫生工作的要求》
　　（五）其他相关文献：
　　《精神科护理涉及的法律问题》
　　《精神病人刑事责任能力的法律确认及非刑罚处理》
　　《中国司法精神病学现状和违法精神病人的有关伦理学规定》
　　《中国精神疾病患者的法律保护》

　　杭州市精神卫生条例立法撰写小组
　　2005-9-10